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Foro Fiscal – DESCENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA

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Algunas referencias básicas:

 
  • Besley, T., A. Case (1995): “Incumbent Behavior: Vote Seeking, Tax Setting and Yardstick Competition”, American Economic Review, 85, 25-45.
  • Bird, R.M. (2008): “Tax Assignment Revisited”, IIB Working Paper Series, No. 17, Rotman Institute for International Studies, Toronto.
  • Durán, J.M., Esteller-Moré, A. (2011): "¿Tiene futuro gravar la riqueza?", Economistas, 126, 198-202, 2011.
  • Jofre, J. (2011): "Is agglomeration taxable?", Journal of Economic Geography, en prensa.
  • Lago, S., Martínez-Vázquez, J. (2010): »La Descentralización tributaria en las Comunidades Autónomas de Régimen Común: un Proceso Inacabado», Hacienda Pública Española/Revista de Economía Pública, 192, 129-151.
  • Oates, W.E. (1972): Fiscal Federalism, Harcort Brace Jovanovich, New York.
  • Oates, W. E., Schwab, R. E. (1988): “Economic competition among jurisdictions: efficiency enhancing or distortion inducing?”, Journal of Public Economics, 3, 333-354.
  • Oates, W.E. (1999): "An Essay on Fiscal Federalism", Journal of Economic Literature, 37, 1120-1149. 
  • Olson, M. (1969): “The principle of ‘fiscal equivalence’: The division of responsibilities among different levels of government”, American Economic Review, Papers and Proceedings, 59, 479-87.
  • Pauly, M. (1973): “Income Redistribution as a Local Public Good”, Journal of Public Economics, 2, 35-58.
  • Seabright, P. (1996): “Accountability and decentralisation in government: An incomplete contracts model”, European Economic Review, 40, 61-89.
  • Tiebout, C. (1956): “A Pure Theory of Local Expenditures”, Journal of Political Economy, 64, 416-424.
  • Wilson, J. (1986): “A theory of interregional tax competition”, Journal of Urban Economics, 296-315.
  • Zodrow, G., P. Mieszkowski (1986): “Pigou, property taxation and the underprovision of local public goods”, Journal of Urban Economics, 19, 356-370.
 
 
  • José Mª Durán
  • Alejandro Esteller-Moré
  • IEB & UB

 

En un período relativamente corto, España ha pasado a ser un Estado altamente descentralizado fiscalmente. Por ejemplo, actualmente, aproximadamente el 35% del gasto público total lo realizan las CCAA y el 15% las corporaciones locales. Por el lado del ingreso, no obstante, las CCAA apenas llegan a financiar el 50% de su gasto con fuentes tributarias sobre las cuales tienen capacidad normativa; eso sí, ese porcentaje ha ido creciendo, sobre todo, gracias a la descentralización de competencias en el IRPF en 1997, las cuales fueron ampliadas a partir de 2003.
 
Mientras que la descentralización por el lado del gasto, está sustentada en un cuerpo teórico robusto (Tiebout, 1956; Oates, 1972; o Seabright, 1996), por el lado del ingreso, las bondades de la autonomía tributaria son algo más difíciles de identificar, a pesar de su utilidad para asegurar la responsabilidad financiera de los gobiernos sub-centrales ante sus ciudadanos a través de la penalización electoral (Besley & Case, 1995). Y, en cualquier caso, en la literatura empírica, se echa en falta más evidencia que demuestre tales teorías, incluyendo para el caso autonómico español. Cierto es también que para que la autonomía tributaria conlleve esas ganancias en relación al proceso de rendición de cuentas – incluyendo evitar episodios de excesos financieros esperando un “rescate” -, la descentralización se ha de realizar evitando, en la medida de lo posible, la competencia fiscal perniciosa (Zodrow & Mieszkowski, 1986; Wilson, 1986) y asegurando que efectivamente los ciudadanos son conscientes de a qué nivel de gobierno están pagando sus impuestos, sobre lo cual hay dudas de que así sea en España (Lago & Martínez-Vázquez, 2010).
 
Por ello, el Simposio pretende responder las siguientes preguntas básicas:
 
1. Sin duda, el IRPF es el impuesto más importante sobre el cual las CCAA (de Régimen Común) tienen capacidad normativa. Dejando de lado la definición de la base imponible y el tratamiento fiscal del capital (excepto el gravamen de los rendimientos del capital inmobiliario, que sí pueden variar a través de modificar la tarifa impositiva), podríamos concluir que su capacidad normativa es ilimitada. A pesar de ello, los cambios normativos que éstas han ido introduciendo se han limitado a la introducción de deducciones con un impacto recaudatorio muy reducido (ver, p.e., www.estadief.meh.es/bancodedatos/irpf/DeduccionesAjustes.pdf) y más recientemente cambios en algunos tramos de la tarifa al albur de la crisis económica.
 
Tal situación puede entenderse como una manera implícita de “estar de acuerdo” con la normativa a nivel estatal, pero en ese caso, las supuestas ventajas de la descentralización quedan en entredicho. Sin duda, ésta es una situación que contrasta con las históricas demandas de autonomía tributaria de, al menos, algunas CCAA. Respecto de este gran impuesto en particular, pero también en general, y en el contexto de la descentralización fiscal en España, este Simposio pretende responder a la pregunta de, en general, qué ventajas – si alguna – lleva aparejada la descentralización fiscal, si hay visos de que éstas – si las hay – hayan sido alcanzadas en el caso español y por último, qué cambios normativos pudieran llevarse a cabo para fomentar – de nuevo, si las hay – las ventajas asociadas a la autonomía tributaria.
 
 
2. Si la capacidad normativa hubiese sido ejercida de manera sistemática por el lado del IRPF, se podría llegar a tener confianza en el aprovechamiento de la descentralización fiscal por el lado del ingreso, pues éste es el impuesto clave de cualquier sistema fiscal moderno. Eso sí, volvemos a reiterar, el uso de la capacidad normativa es una condición necesaria, pero no suficiente; la condición suficiente es que la ciudadanía sea consciente de qué a nivel de gobierno paga este impuesto, mientras que la encuesta sobre fiscalidad del área de sociología tributaria del IEF, para 2010, nos revela que sólo un 14,5% de los encuestados sabe que el IRPF es un impuesto compartido entre CCAA y gobierno central. En cualquier caso, no cumpliéndose siquiera la condición necesaria, queda poco margen para que las CCAA puedan realizarse políticamente desde el punto del ingreso. En el ámbito de la imposición general y específica sobre el consumo, la normativa comunitaria dificulta su descentralización normativa, mientras que en el ámbito de sociedades, en un mercado común como el español de dimensiones relativamente reducidas, no parece una buena decisión descentralizar el gravamen sobre el capital.
 
Ante esta tesitura, cabe preguntarse, dejando de lado el IRPF, cuáles son las posibilidades para que las CCAA hagan uso de su capacidad normativa. Por ejemplo,
 
2.1. ¿Es factible que tengan ciertas competencias en el impuesto sobre sociedades? En la medida en que el sector público grave el beneficio derivado de la provisión por su parte de inputs productivos a las empresas, bien pudiera aprovecharse el sector público autonómico de las rentas económicas sin temer la deslocalización empresarial (Jofre, 2011). De hecho, esta amenaza podría llegar a forzar a los gobiernos autonómicos a proveer de manera satisfactoria gasto realmente productivo a las empresas.
 
2.2. ¿Deben hacer un mayor uso de figuras tributarias basadas en el principio del beneficio, las cuales a priori son aplicables al caso de sanidad y de educación? La literatura tradicional sobre el federalismo fiscal (Pauly, 1973) considera que la redistribución debería estar en manos del gobierno central. Si, además, la descentralización se justifica por el lado del gasto (Oates, 1972), no es descabellado pensar que los gobiernos autonómicos pudieran tener una estructura fiscal más basada en el principio del beneficio, dejando la redistribución personal básicamente al gobierno central. Obviamente, ésta es una cuestión que mina las aspiraciones políticas de los gobiernos sub-centrales.
 
2.3. O, ¿deberían optar por estructuras fiscales medioambientales? En este último caso, obsérvese también que esta opción sería desaconsejable desde el punto de vista teórico, pues en la mayoría de los casos, el medioambiente no se puede considerar un bien público local (Olson, 1969), lo cual hace previsible que los gobiernos sub-centrales no actúen mucho en este campo en aras de mejorar la calidad medioambiental (Oates & Schwab, 1988).
 
 
3. Por último, un área de imposición sobre la cual las CCAA han tenido tradicionalmente competencias de gestión, y normativas desde 1997, es la de la riqueza: posesión (patrimonio), transmisiones lucrativas (sucesiones y donaciones) y onerosas (ITPJAD). No son éstas figuras que den un gran volumen de recaudación. Además, de nuevo, son figuras con un componente redistributivo elevado que podría llegar a recomendar su centralización o armonización, mientas que si observamos lo que sucede en otros países de nuestro entorno, podemos concluir que es un área de imposición – con la excepción del gravamen sobre la propiedad inmueble al nivel local – que está en plena decadencia (Durán & Esteller, 2011).
 
En España, esta decadencia se ha dejado precisamente en manos de las CCAA. Y, ante la ausencia de intervención normativa por parte del gobierno central, su papel a día de hoy es residual. No obstante, de tanto en tanto, se vuelve sugerir la implantación de un impuesto sobre las grandes fortunas o, en el caso del impuesto sobre sucesiones y donaciones, eliminar los tratos fiscales favorables en las transmisiones entre familiares directos, entre otros. Esta indefinición no es, desde luego, favorable ni representativa de lo que debería ser un sistema fiscal descentralizado. Por ello, este Simposio, una vez respondidos el punto 1 y 2 que son los fundamentales, se pregunta si existen algún argumento poderoso para todavía plantearse el área de la imposición sobre la riqueza en un contexto descentralizado.
 
 
 
 

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