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FASE 1: Introducción IMPOSICIÓN SOBRE EL CONSUMO

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Referencias:

  • Atkinson, A., Stiglitz, J.E. (1976): “The Design of Tax Structure: Direct versus Indirect Taxation”, Journal of Public Economics, 6, 55-75.
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  • Alejandro Esteller (UB-IEB)
  • Josep Maria Durán (UB-IEB)

 

 

El impuesto sobre el valor añadido (IVA) es una innovación relativamente reciente de los sistemas fiscales modernos – siendo Francia en 1954 el país que primero introdujo esta figura tributaria – , hasta el punto de que algunos autores consideran su extensión a otros países (en la actualidad, más de 150) como el cambio más importante en las estructuras impositivas durante la segunda mitad del S. XX (Cnossen, 1998). En España, el IVA fue introducido en 1986, a raíz de nuestra entrada a la Comunidad Económica Europea, habiendo llegado a ser el tercero en importancia recaudatoria (detrás de las cotizaciones a la Seguridad Social y del IRPF). En poco más de dos años el tipo impositivo ha pasado de ser del 16% (el segundo más bajo de la UE (27)) al 21% (situándose con ello en la media de la UE (27) que es del 21,1%). Y es que la normativa comunitaria (Directiva 2006/112/CE) si bien armoniza el funcionamiento del IVA en toda la Unión Europea, por lo que respecta a los tipos impositivos se limita a fijar un tipo mínimo sin límite máximo alguno. Por su parte, la imposición específica sobre el consumo juega un papel, aunque no secundario en términos de recaudación, básicamente enfocado a la corrección de externalidades negativas.
 
Sin duda, el foco del debate en España en la imposición sobre el consumo recae sobre la imposición general; no obstante, en este Simposium también pretendemos responder cuestiones relacionadas con el área de imposición especial. Cabe observar que en esta área de imposición, las propuestas que se puedan hacer desde España – más allá de, entre otros, cambios en la estructura de tipos impositivos, por ejemplo, o cuestiones de gestión tributaria – deben ser congruentes con la armonización fiscal en el seno de la UE. En cualquier caso, esperamos poder responder las siguientes cuestiones:
 
 
1.1. Como ya se ha dicho, el tipo general español ha aumentado del 16% al 21% en poco más de dos años, esto es, un incremento de cinco puntos porcentuales lo que equivale a un aumento del 31%. Sin embargo, aún hay países con tipos más elevados como Hungría con un 27% o Dinamarca y Suecia con un 25%., Ante esta disparidad de tipos y teniendo en cuenta la tendencia reciente, la primera pregunta que cabe plantearse es si el tipo impositivo general en España refleja las necesidades financieras de largo plazo de nuestro sector público.
 
1.2. No obstante, de manera crucial, a la hora de realizar comparaciones con otros países, y por tanto, llevar a cabo recomendaciones sobre el nivel que debería alcanzar nuestro tipo general, no hay que olvidar que un IVA acaba gravando – dejando de lado las sutilezas de que parte del consumo se realiza gracias al ahorro no acumulado a través de trabajar – la oferta laboral. Por tanto, una comparación en igualdad de condiciones entre países debería tener en cuenta tanto la presión fiscal en el IVA como en el IRPF sobre la oferta laboral. Esto fue tenido en cuenta por Conesa et al. (2010). Obviamente, depender más de una figura u otra no es indiferente, habiendo autores que consideran que tener una figura que grave el consumo puede ser útil para garantizar el cumplimiento fiscal, por ejemplo, de los autónomos (Boadway et al., 1994). En base a esta correspondencia, la segunda pregunta que cabe plantearse es cuál debería ser el mix adecuado/óptimo entre presión fiscal en IRPF e IVA sobre la oferta laboral.
 
1.3. Las dos preguntas anteriores están relacionadas con el nivel del tipo general del IVA independientemente del ciclo económico. Sin embargo, en la actual tesitura macroeconómica, cabe preguntarse si hoy (no ayer o mañana) nuestro nivel de presión fiscal – y dada también, volvemos a repetir, en la línea de lo comentado en el punto 1.2, la presión fiscal en el IRPF o en las cotizaciones sociales a la Seguridad Social – es el adecuado. Ante la ausencia de, para estimular nuestra demanda agregada ganando competitividad ante nuestros competidores, llevar a cabo una devaluación de nuestra moneda, hay autores que defienden la posibilidad de realizar una “devaluación fiscal” (véase, por ejemplo, Farhi et al., 2011, y las referencias allí citadas que se remontan hasta Keynes). En concreto, esta devaluación consiste en aumentar el tipo general del IVA y simultáneamente reducir las cotizaciones a la seguridad social. Por tanto, esta línea de la literatura identifica un papel adicional al del IVA – más allá de recaudar, o generar cumplimiento fiscal en ciertos sectores como los profesionales – que es el de estabilizador. A partir de esta constatación, pretendemos responder a la pregunta de si realmente es esperable que el IVA pueda jugar este papel estabilizador en España, y en cualquier caso, si la volatilidad del tipo impositivo general en el IVA a lo largo del ciclo económico puede generar algún tipo de malfuncionamiento de nuestra economía.
 
 
2.  Las tres preguntas anteriores han estado relacionadas con el nivel del tipo impositivo general del IVA. Este impuesto debería gravar a un tipo impositivo uniforme todos los consumos de bienes y servicios. No obstante, en el marco de la legislación armonizada de la UE, España tiene también un tipo impositivo reducido (8%) y uno superreducido (4%). La razón principal de estos tipos impositivos reducidos se basa en objetivos redistributivos. No obstante, la literatura académica ya ha dejando claro que la consecución de ese tipo de objetivos es más, por decirlo de alguna manera, segura a través de, por ejemplo, el IRPF (Atkinson & Stiglitz, 1976) y que, por tanto, el IVA no es un buen instrumento para ello (Crawford et al., 2010). Siendo así, la justificación económica – dejando de lado las cuestiones de economía de la política – de esa diferenciación se suele basar en la eficiencia. En concreto, en el grado en que los bienes y servicios gravados sean más o menos complementarios con el ocio; en concreto, cuanto más (menos) complementario con el ocio sea el consumo de un bien o servicio mayor (menor) debería ser el tipo impositivo sobre dicho bien o servicio. Sólo en el hipotético caso en que todos los bienes y servicios fuesen igualmente complementarios con el ocio, lo óptimo sería una estructura de tipos impositivos uniforme (véase, de nuevo, Atkinson & Stiglitz, 1976). Por consiguiente, la pregunta obvia que pretendemos responder es hasta qué punto la estructura diferenciada de tipos impositivos en España esos objetivos de eficiencia y equidad y, en cualquier caso, a costa de qué mayores costes de cumplimiento fiscal se consiguen – si se consiguen – tales objetivos.
 
3. En parte, siguiendo con lo relatado en el anterior punto, parte de la complejidad legislativa del impuesto se debe también a la existencia de una pléyade de exenciones. Una exención, que volverá a ser tratada en el punto 5, tiene que ver con las entregas intracomunitarias y las exportaciones. En este caso, se trata de unas exenciones técnicas que persiguen conseguir la tributación en destino de estas operaciones con la finalidad de que diferencias en los tipos del IVA no distorsionen los precios relativos de los productos en el comercio internacional. En cambio, las exenciones sobre la prestación de servicios sanitarios, educativos o sociales se establecen para fomentar el consumo de los mismos, no siendo el IVA soportado por las empresas o profesionales que prestan tales servicios fiscalmente deducible. Ahora bien, dada la complejidad y distorsiones que generan este segundo tipo de exenciones, ¿sus beneficios superan los costes? Esto es, por ejemplo, establecer una exención por la prestación de servicios educativos puede ser loable, pero especialmente cuando el agente que presta el servicio es privado, hasta qué punto esa exención logra el objetivo para el cual fue diseñado o, en su lugar, simplemente se produce una traslación de la exención al consumidor final – recordemos que el IVA soportado en estos casos no es fiscalmente deducible – soportando éste, por tanto, un mayor precio. En este último caso, el único “beneficio” de la exención es introducir en el sistema fiscal un mayor nivel de complejidad administrativa. Además, en la medida en que no en todos los casos la traslación será posible, los tipos efectivos soportados por el consumidor final tenderán a divergir introduciendo distorsiones tanto sobre la oferta (empresas/profesionales) como sobre la demanda (consumidores). En definitiva, no sólo se puede argüir que en ciertos casos desaparece en supuesto objetivo social que persiguen tales exenciones, sino que además pueden en sí mismas generar distorsiones en el funcionamiento de los mercados (Durán, 2011).
 
 
4. Las operaciones financieras y de seguro también están exentas, si bien en este caso por las dificultades técnicas que se plantean a la hora de determinar el valor añadido en cada operación, que es como funciona el IVA europeo. El reciente informe del Institute for Fiscal Studies (2011) ha calculado que para los cuatro mayores países de la UE (Alemania, España, Francia e Italia) el no poderse deducir las empresas financieras el IVA que han soportado incrementa en un 6,9% el coste de sus inputs, lo cual hace obviamente que estas entidades pierdan competitividad ante el exterior. Esta pérdida de competitividad, en parte, la pagamos los consumidores internos de servicios financieros, habiéndose calculado en ese mismo informe que eliminar esa exención haría que el precio de los servicios financieros se redujera en un 3-5%. En definitiva, en relación a esta cuestión (véase también de la Feria y Lockwood, 2010), una pregunta que cabe plantearse es cuáles son exactamente las dificultades prácticas para gravar las operaciones financieras y de seguro, y cuál es el resultado de un análisis coste-beneficio de pasar a gravar estas operaciones.
 
5.  Como ya se avanzó en el punto 1.2, a priori el IVA – en relación al IRPF – es un impuesto cuyo nivel de cumplimiento fiscal debería ser más elevado. En concreto, en relación a esta cuestión, se concluye que el IVA genera autocumplimiento fiscal. Cada agente (excepto el consumidor final que, no obstante, no guarda ninguna relación con la administración tributaria) tiene incentivos a cumplir sus obligaciones tributarias en la medida en que la cadena del IVA (repercutido-soportado) funcione a lo largo de todo el proceso de producción hasta llegar al consumidor final.
 
A pesar de este funcionamiento ideal del impuesto, en España el fraude fiscal en este impuesto ronda el 20% (véanse las referencias citadas en Gómez y Pascual, 2011). En parte, tal situación puede deberse a situaciones internas del país – por ejemplo, emisión por importes hinchados al alza de facturas por parte de profesionales sujetos a módulos en el IRPF, lo cual constituye un IVA soportado por la empresa o profesional que contrata o adquiere esos productos; no repercusión de parte del IVA soportado al consumidor final; o deducción del IVA soportado por profesionales cuando el gasto se ha realizado a título particular – como a las peculiaridades del IVA en el ámbito de la UE. En este último caso, estamos ante el denominado “fraude carrusel”, el cual se origina en las entregas intracomunitarias que están exentas en origen con derecho a devolución del IVA soportado por la empresa o profesional que realiza la entrega. Dada esta contradicción entre lo que predice la teoría sobre el autocumplimiento y lo que se observa en la práctica, pretendemos analizar y responder cuáles son las causas más importantes del incumplimiento fiscal en el IVA en España (internas vs. externas). En función del sentido de nuestro análisis, podríamos responder cómo se puede llegar a reconducir esta situación: si mediante reformas en los controles administrativos relacionados con el comercio intracomunitario y/o con medidas internas ya sea mediante la lucha directa contra el fraude fiscal o con una reordenación legislativa que, por ejemplo, simplifique la normativa.
 
 
6. En aras de disminuir los costes de gestión y cumplimiento tributario, una de las cuestiones clave reside en determinar el importe de tráfico comercial a partir del cual una empresa está obligada a cumplir con todas las obligaciones administrativas que conllevan el IVA (principalmente, contabilización de IVA soportado e IVA repercutido mediante el archivo de facturas). Al respecto, existe un trade-off, pues si el umbral es demasiado elevado se pueden perder ingresos a costa de disminuir los costes tributarios, y a la inversa si ese umbral es demasiado bajo (Keen y Mintz, 2004). Por ello, la mayoría de países optan por un régimen de franquicia que permite a las empresas que facturen menos de un determinado importe no tener que cumplir con el IVA, si bien tampoco se lo pueden deducir. En España, en cambio, para acomodar esa situación, existe el régimen simplificado y el régimen del recargo de equivalencia. La última pregunta que pretendemos responder en relación al IVA es qué consecuencias tiene la aplicación de estos regímenes y si se adecuan a la realidad de las pequeñas empresas y profesionales en España.
 
 
IMPOSICIÓN SOBRE EL CONSUMO: ESPECÍFICA
 
 
Con mucha diferencia, y por este orden, los impuestos especiales sobre hidrocarburos (alrededor del 50% del total de impuestos especiales) y sobre las labores del tabaco (aproximadamente, un 40%) son los más importantes en términos recaudatorios en España (Esteller, 2010). Si, de nuevo, nos comparamos con los países más próximos de nuestro entorno, observamos que en Francia se pagan 27,58 euros y en Portugal 78,37 euros por cada 1.000 cigarrillos, mientras que en España se pagan 12,70 euros (datos a 1 de Enero de 2012; DG TAXUD, Comisión Europea); y una vez más, nos situamos también por debajo de la media UE (27). En los hidrocarburos, en el caso del gasoil (uso particular), nuestra presión fiscal está justo por encima del mínimo que es de 330€/1000l, en concreto, 331€, y de nuevo, por debajo de nuestros países vecinos, Francia (428,4€) y Portugal (366,39€) (datos a 1 de Enero de 2012; DG TAXUD, CE). Recordemos que sobre estos impuestos se debe añadir el IVA. Por tanto, nuevamente, la presión fiscal sobre el consumo española se sitúa por debajo de aquélla vigente en los países de nuestro entorno más próximo, o de la UE en general, cuya normativa en el ámbito de los impuestos especiales, al igual de lo que sucede en el IVA, armoniza la estructura y funcionamiento de los impuestos, pero respecto a los tipos impositivos se limita a fijar un nivel mínimo para cada producto gravado.
 
Ciertamente, estos impuestos no tienen como finalidad principal la recaudación. A pesar de ello, no se debe desdeñar ese “doble dividendo”. Por tanto, de entre las diversas preguntas que pretendemos responder en este caso, la primera es obvia:
 
7.1 ¿Son los tipos impositivos especiales actuales adecuados al tamaño del sector público al cual España aspira? Por consiguiente, la primera pregunta es muy similar a la surgida en el punto 1.1. Surge la duda de qué argumentos o intereses puede haber detrás de este hecho (¿grupos de presión?, por ejemplo; esta pregunta es también válida para el caso de los EEUU, véase, por ejemplo, el “Pigou Club Manifesto” que propugna Mankiw, catedrático de Harvard: http://gregmankiw.blogspot.com.es/2006/10/pigou-club-manifesto.html).
 
7.2. Retomando la cuestión de la externalidades, cabe observar que hay autores que justifican tipos impositivos elevados por las denominadas “internalidades”, esto es, por el perjuicio que, por ejemplo, el consumidor de tabaco se genera a sí mismo en el futuro (Gruber & Mullainathan, 2005). Por tanto, según este argumento, una persona joven sería menos consciente de los efectos dañinos de consumir tabaco o alcohol y, por tanto, debería ser más fuertemente gravado. Por tanto, la presencia de internalidades en la línea de aumentar la presión fiscal todavía más allá de la que apuntaría sólo la consideración de externalidades. Por otro lado, hay autores que justifican el gravamen sobre productos que generan obesidad o “fat taxes” (véase, por ejemplo, Griffith & O’Connell, 2010). Dado que España, a pesar de los beneficios de la dieta mediterránea, se encuentra más próximo, aunque todavía por debajo, de las tasas de obesidad de países como EEUU, Canadá o Reino Unido, que de países mediterráneos (Francia o Italia), cabe preguntarse si existe algún margen para establecer un gravamen sobre productos que generen sobrepeso (véase OECD, 2012). En definitiva, la consideración de las internalidades o bien la cada vez mayor importancia de la obesidad hacen que la pregunta formulada en 7.1 tome especialmente relevancia aún dejando de lado la cuestión recaudatoria.
 
 
8. Por último, una de las áreas de imposición que – dejando de lado lo comentado en el punto 7.2 – pudiera tener un mayor impacto económico es aquélla que grava las energías no-renovables (esto es, hidrocarburos). En este sentido, cabe preguntarse si es conveniente acometer una reforma de la fiscalidad sobre el automóvil para que ésta adopte una perspectiva estrictamente medioambiental (Espasa et al., 2012) de tal manera que la búsqueda y hallazgo de nuevas tecnologías no limite el desarrollo económico en los años venideros. Más allá de la fiscalidad del automóvil, que en sí misma, tiene una gran importancia, cabe preguntarse en general cuál es el recorrido que se debería esperar de la imposición medioambiental o imposición verde en nuestro país.
 
 
 
 

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