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Sin duda, es difícil evaluar la productividad de una administración tributaria. En parte, ello se debe a su naturaleza multiproducto, aunque el énfasis deba ser garantizar el cumplimiento tributario. En relación a esta última cuestión, cabe decir que España no se sitúa en posiciones muy elevadas del ranking, lo cual hace que la población – antes que aumentos de impuestos – reclame luchar de manera decidida contra el fraude fiscal. Por tanto, resulta imprescindible hacer un esfuerzo de valoración de la actual administración tributaria española para poder acabar diseñando una adecuada reforma fiscal en nuestro país.

Para ello, el Simposio pretende responder las siguientes preguntas básicas:

1. En los últimos años, la gestión tributaria ha avanzado hacia un aprovechamiento de las tecnologías. No obstante, un input básico sigue siendo el personal dedicado a tareas de administración tributaria. Al respecto, los datos de la OECD (La administración tributaria en los países de la OCDE y en determinados países no miembros, Serie “Información comparada”, 2008) nos ofrecen la siguiente información para el año 2007 (último disponible):

Ciertamente, los datos anteriormente expuestos son sólo parcialmente representativos; por ejemplo, faltaría incluir otros países de un tamaño suficientemente representativo y con una estructura descentralizada. En cualquier caso, cabe observar que España e Italia (junto con Grecia y Portugal) son los países de la UE(15) con niveles de fraude más elevados, y Austria y Luxemburgo se sitúan en el otro extremo, mientras que Alemania es el país actualmente de referencia. No obstante, un ejercicio estadístico (sin aspiraciones de causalidad, y entendiendo que puede haber otros factores que expliquen la relación) nos demuestra que hay una correlación negativa del 77% entre el personal p.c. y la economía sumergida. Por otro lado, lo que sí sorprende es que en Alemania, Austria e Italia (no hay datos al respecto para Luxemburgo) casi el 70% se dedica a tareas de inspección y de comprobación, mientras que en España ese porcentaje es del 18%. Aunque puede haber problemas de comparabilidad de los datos, no deja de sorprender una diferencia tan abultada en la asignación a este tipo de tareas en España respecto a esos otros países.

En definitiva, a pesar de las dificultades de medir el fraude (aproximado en nuestro caso a través de la economía sumergida, un concepto más amplio), y dejando de lado otros objetivos, sí parece que en España la escala de la administración tributaria – medida en términos de personal – no es la adecuada para la lucha contra el fraude fiscal. Probablemente, eso hace que la población – a través de lo que manifiestan en las encuestas del CIS – no sólo opinen que el fraude es elevado, sino lo que es peor, desconfían que la administración tributaria (en general) haga un esfuerzo suficiente para luchar contra él. Obviamente, sabemos que el tamaño óptimo de la administración tributaria no es aquél que iguala el ingreso marginal al coste marginal (Slemrod y Yitzhaki, 1987), pero aún queda la duda sobre si la dimensión actual es la adecuada o no.

En definitiva, la primera cuestión que queremos analizar es si es necesario ampliar la escala de nuestra administración para disminuir los actuales niveles de fraude fiscal.

2. Como se dijo al inicio, la “función de producción” de la administración tributaria tiene una naturaleza multiproducto. Esto se reconoce en la propia carta de servicios de la AEAT. En este sentido, la asistencia al contribuyente (resolviendo sus dudas o, directamente, ayudando con la declaración) y, en general, un trato tal que haga menos costoso el pago de impuestos son otros outputs que se le deberían reclamar a la administración tributaria. De hecho, autores tales como Feld y Frey (2003) han llegado a demostrar que ese “buen” trato con el contribuyente consiguen aumentar la disponibilidad a pagar impuestos; esto es, en el lenguaje académico, aumenta el nivel de moral impositiva. Ciertamente, eso lo demuestran para el caso suizo donde desde 1981 la economía sumergida se sitúa entre el 8-9%, con lo cual igual en ese país son sistemáticamente más sensibles a estas cuestiones.

En cualquier caso, la segunda cuestión que pretendemos responder es en qué medida la administración tributaria española consigue interaccionar de una manera positiva – más allá de la lucha contra el fraude – con el contribuyente tal que éste tenga unos mayores incentivos al cumplimiento fiscal voluntario.

3. En el informe de la OCDE citado con anterioridad, se define la administración tributaria como una administración tributaria organizada por funciones, en lugar de estarlo por impuestos o grupos de contribuyentes. En este último caso, cabría destacar, eso sí, la Delegación Central de Grandes Contribuyentes. Sin duda, la diversas de formas organizacionales de una administración tributaria hacen pensar que otro factor el cual puede llegar a condicionar el éxito de una administración tributaria sea su modelo de gestión. En este sentido, la tercera cuestión que pretendemos responder es si la actual estructura de gestión es la “mejor” acorde con la experiencia comparada y con un mundo altamente globalizado.

4. En los últimos años en España, se ha producido un importante proceso descentralizador por el lado del ingreso (tributos cedidos tradicionales desde mitad de los años 80, y desde 2002 también en el IRPF). Por tanto, aunque ciertamente es una cuestión de grado, las CCAA tienen un papel a jugar en el diseño legislativos del sistema fiscal. Siendo así, la cuarta cuestión que aspiramos a responder si la estructura institucional de la administración tributaria ha sido capaz de responder a los retos de una estructura fiscal descentralizada. En concreto, ¿son suficientes los foros de colaboración multilaterales (AEAT & CCAA) y bilaterales (AEAT & CA)?, o en su lugar, ¿debería irse más allá ahondando en las posibilidades de consorcios o incluso descentralizando la administración tributaria? En este sentido, la experiencia de las CCAA de Régimen foral puede ser ilustrador.

5. Por ultimo, ciertamente en España el fraude es importante y podemos pensar en aumentar la escala de la administración, incrementar la colaboración con las CCAA, fomentar el cumplimiento fiscal voluntario, o innovar en la estructura organizativa. No obstante, es evidente que nos enfrentamos a una realidad económica compleja como es la globalización, donde la movilidad de los factores – favorecida, entre otros, por la existencia todavía de paraísos fiscales – hace muy complejo asegurar el cumplimiento fiscal, en especial de las rentas del capital. Siendo así, es probable que la solución no resida en reformas o mejoras internas, sino que llevarse a cabo algún tipo de coordinación a nivel internacional, como, por ejemplo, la reciente iniciativa de la OCDE ”Tax Inspectors Without Borders/ Inspecteurs des impôts sans frontières”. Este Simposio es consciente de estas restricciones y, por tanto, también quiere discutir cuáles son las posibilidades de coordinación entre administraciones tributarias o, incluso yendo (mucho) más allá, cuán factible es una Administración Tributaria Mundial (Tanzi, 1998). De hecho, fijémonos que esta última posibilidad entra en clara contradicción con el punto 4.